タイにおける砂糖およびバイオエタノール（2）

　「さとうきび及び砂糖法」は1984年8月8日（図1）に公布されたが、それまでは農家と工場間で激しい価格折衝が行われていた〔1〕。しかし当該法律の施行により、1983／84砂糖年度（10〜9月）から、工場の利益は、農家70％、工場30％に分配され、さとうきび価格も政府が決定している。この収益分配制や砂糖の販売管理（生産管理は未実施）を基本とするタイの砂糖政策は1984年以来、ほとんど変わっていない。

　当該法律の執行には、工業省（砂糖産業関係）、農業協同組合省（原料作物関係）、商務省（砂糖の売買関係）の3省が関与している。このように1つの法律に複数の役所が関与しているため、3省、生産者、工場の代表で構成される「さとうきび・砂糖委s員会」Thai Cane and Sugar Board （TCSB）を工業省内に設置し、その事務局（Office of Cane and Sugar Board）が政府の執行機関としての責務を負っている（図1）。

図1　さとうきび及び砂糖法の執行体制

　 TCSBの役員の数は21名で、農家代表9名、工場代表7名、政府代表の5名から構成されている。TCSBの職員はバンコクに約250名、製糖時には臨時で約50名が追加雇用される。地方には約300名の職員が製糖工場に常駐し、各工場の生産・出荷等を日々管理している（図2）。

　 TCSBの身分は、国家公務員と後述のさとうきび・砂糖基金から給与が支給される者（工場の各種管理業務を担当）に大別される。 バンコクの本部にある情報センターは、各製糖工場からの、毎日のさとうきびの圧搾量（焼ききびを含める）、砂糖生産量、平均CCS（加製糖率）などのデータを取りまとめ、ホームページで公開している。

図2　工業省のTCSBの体制

（1）収益分配方式
　 農家と工場の全体収益は、法律に基づき、それぞれ7：3に分配することとされている。具体的には、法律の政府執行機関であるTCSBが、昨年度の実績・傾向に加えて、当該年度の推定生産量、輸出量、国内消費量、国際価格、為替相場等から予想されるさとうきび・砂糖産業全体の収益（表1）と予想される諸経費を算出する。これらから砂糖生産・販売による全体の収益を算出し、さとうきびの予想生産量で除して7掛けした価格をさとうきびの期首価格として定めている。

表1　さとうきび・砂糖産業の全体収益を算出するために使用される要素

	内　　　　　　　　訳
収入	・国内の白糖、精製糖、糖みつの販売額の収入（バガスは工場の収益） ・粗糖・白糖・精製糖の輸出収益
支出	・砂糖販売にかかる付加価値税、手数料 ・さとさとうきび・砂糖基金から支払われる生産・販売管理経費 ・B糖、C糖の倉庫賃借料、ターミナルまでの輸送量、保険料

　このさとうきびの期首価格は、さとうきびの収穫前の11月頃に内閣の承認を得て公表される。この期首価格はさとうきびの暫定価格であり、製糖工場は、この価格を基に農家に前金を支払う。なお、製糖協会（Thai Sugar Millers　Corporation Limited）※1によれば、期首価格は法律で予想収益の8割以上とすることが決まっているが、実際は90％以上となっているとのことであった。さとうきびの最終的な価格は、TCSBが製糖会社や輸出業者から販売額や諸経費の報告を受け、期首価格と同様の算出の仕方で砂糖産業全体の収益（確定値）とさとうきびの生産量（実績）に基づき「期末価格」として算出され、製糖終了後の翌年10月に内閣の承認を得て公表される。

　製糖工場が農家から買い入れるさとうきび価格は、期首価格（基準価格）が基本となるがCCSにより変動する。CCSの基準は10％で、1％前後するたびに価格は6％変動する〔2〕。製糖協会によれば、1％上下する毎にトン当たり46バーツ変動し、平均のCCSは11％である。　

　期末価格が期首価格より高い場合は、製糖工場から農家へ差額が補填されるが、逆の場合は、農家のさとうきび生産コストを賄えないため、さとうきび・砂糖基金（Cane and Sugar Fund）を使って、製糖工場に融資が行われる。

当該基金は法律制定時に設立されたもので、目的は（1）砂糖産業の発展のための研究・開発、（2）さとうきび・砂糖価格の安定であり、生産者、製糖会社により徴収される課徴金により賄われている。生産者はさとうきびのトン当たりの生産量、製糖工場は出荷した砂糖の袋数（砂糖100キログラム当たりに換算）と当該年の収支に基づいてそれぞれ徴収され、徴収金額は毎年変動する。

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※1 タイ国の製糖工場（46工場で、うち一工場は移転中）は、Thai Sugar Producer Association (砂糖生産者協会)、Thai Sugar Manufacturing Association (砂糖製造協会)、Sugar Industry Trade Association （砂糖工業貿易協会）、チョンブリ砂糖工場グループのいずれかに属しており、これら協会等を統括するのが製糖協会である。精糖協会は、それぞれの製糖工場の統計を管理し、情報の収集、および管理効率を高める役割などを担っている。精糖協会はこれらメンバーの出資から成り、利益を追求する団体ではない。

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　収益が大きかった年は、価格低迷時の補てんのために追加徴収されるが、これまで価格低迷時の補填は一度も行われていない。2006年は、さとうきび農家はトン当たり3.80バーツ、製糖工場は砂糖100キログラム当たり14.52バーツを基金に出資している。この基金は期末価格が期首価格より安い時、つまり農家や製糖工場がさとうきび及び砂糖の生産コストを埋められない場合には、基金から融資（実際は補助金）が行われる。

　現在の基金は赤字のため、基金は農業・協同組合銀行から優良企業並の7.5％の融資を受けて、製糖工場に融資を行っている。また農家はさとうきび栽培に当たり基金から融資を受けられるが、実際には返済は行われていない模様である。このため、当該基金は多額の負債を抱えており、最大で220億バーツまで膨れ上がったが、2003／2004年には34億バーツまで減少し、製糖協会によれば、2006/2007年には30億バーツの負債となっている（表2）。

表2　Cane and Sugar Fund の負債

　なお、エタノールによる収益分配は当該法律の適用外であり、現在、工場側と生産者側の話し合いが続いている。工場側はエタノール収入分も含めてプール価格として分配する方法を希望しているが、一方、生産者側はエタノール販売による収益が砂糖のそれを上回ると考えていることから、「別枠」（独立配分）としたいと考えている。

（2）販売割当制度
　タイではEUのように砂糖生産量を管理する制度はないが、米国と同様に工場に対して販売量（輸出を含む）を規制するクォータ制度があり、3つのクォータに分類されている（表3）。この厳格な砂糖の販売（出荷）規制のため、新設工場の許可は困難となっている。

表3　販売割当（クオータ）制度：2006/07年

[1]Aクォータ
Aクォータは国内消費向けの精製糖・白糖であり、ここ数年間は全体で約200万トンで推移している。各工場には過去3年間の生産実績に応じ割当され、割当量は製糖前の9月に公表される（図3）。

　各工場には2〜3名のTCSBの職員が常駐しており、さとうきびの圧搾量、さとうきびの焼ききびの有無を含んだ入荷量、製糖量、糖みつ生産量等を毎日管理している。各工場とTCSBはオンラインでつながっており、そのデータは毎日更新されホームページでも公表されている。出荷量は週毎に規制されており、毎週月曜日に各工場の配分が決定され、TCSBの職員が法律に基づいて発行する運搬許可証がないと出荷できない。またこの運搬許可書がないと輸出もできない仕組みになっている。

　このようにAクォータの国内向けの砂糖は、TCSB職員の厳格な監視体制が敷かれていることから、クォータを超えて販売されることはない。ただし、このAクォータの総割当数量および工場別配分については、各工場の生産量と実際の消費量に応じて年度途中で調整が行われている。

図3　Aクオータ（国内向け精製糖・白糖）の流れ

[2]Bクォータ
Bクォータは粗糖の輸出枠で全体で80万トンに設定されている。その半分はTCSB傘下のTCSC（Thai and Sugar Cane Corporation）※2が輸出業者（入札により選定）を使って輸出 しており、残りは各工場に配分し輸出される（図4）。
Bクォータの粗糖は海外の先物市場で販売される。その輸出価格の平均値は、前述のさとうきび・砂糖産業全体の収益を算出する際の基礎データ、Cクォータの粗糖価格、さらにはCクォータの白糖価格を算出する際の基礎データとして用いられる。

図4　Bクォータ（輸出用粗糖）

[3]Cクォータ
CクォータはA、Bクォータの余剰分であり、精製糖、白糖、粗糖が対象となる。CクォータはBクォータと同様に、TCSBが入札により輸出業者に売り渡し、輸出される。
粗糖の輸出価格は各輸出業者により異なるが、Cクォータの輸出価格はBクォータの平均価格で販売されたとみなされ、収益が計算される。白糖はBクォータの価格に12.32％のプレミアムを上乗せすることが決められているので、これが最低価格となる（図5）。
余剰分の砂糖輸出は、Bクォータの平均価格を超えて輸出しないと重いペナルティーが課せられる。しかし、この平均価格は、断続的に輸出が行われている段階では明らかにされないので、輸出価格を高めにして輸出しなければならず、バイヤーとの価格調整等の負担が伴うと考える。

※2TCSCは、生産者、工場、政府の出資から設立されたTCSBの輸出部門の担当組織である。

図5　Cクォータ（A，Bクォータの余剰分の粗糖・白糖）

（3）輸出制度
　 砂糖を輸出する者は輸出ライセンスを取得することが義務付けられている。具体的にはTCSBを通じて外貿局（Department of Foreign Trade）に輸出ライセンスの申請をし、工業大臣の認可を受けることになる。輸出業者は輸出後にTCSBに輸出量を報告する義務がある。
　 輸出業者は現在、工場分の砂糖の輸出を行う6社とTCSCの合わせて7社であり、Bクォータの製糖工場分の粗糖の輸出は、製糖工場の仲介業者を通じて輸出されている。1輸出業者は最低20万トンの取り扱い能力を持つことが輸出認可の前提となるので、通常は複数の工場分を取り扱う（46工場は6つにグループ化）。このように輸出業者は製糖工場の輸出部門を代行している形となり、100キログラム当たり3バーツの手数料（交渉により変動）が収入源となっており、営利が目的ではない。

　なお、タイで主要な製糖グループであるA社は自社工場5つを所有していることから、「20万トン」の要件を満たしている。このため、A社は1社で輸出ライセンスを取得し、自社工場分のみを輸出している（製糖協会）。

(4)輸入制度
　 タイの砂糖輸入は、1995年までは輸入禁止措置が採られていた〔1〕。しかし、ウルグアイ・ラウンド（UR）農業交渉の結果、毎年13,760トンのミニマム・アクセスが義務づけられ、関税割当制度（TRQ）に移行したが、1次枠と言っても65％もの関税が課せられている（表4）。この1次枠の割当てはFirst-come-first-serve方式（先着順方式）により行われている。

　さらに、UR交渉の実施期間においは、TRQの公表数量はミニマム・アクセス水準以下であり（表5）、2002年から2004年までの実際の輸入量をみても、約束数量を大幅に下回る輸入量となっている（表5）。この時期のさとうきび生産量は高水準となっており、2002／03年では過去最高を記録していることが低水準輸入の背景にあるようである。なお、2006年はアクセス水準を上回る14,808トンが輸入されているが、工業省によればこの砂糖は非食用（製薬や工業用）が大部分とのことであったので、国内需給に及ぼす影響は少ないと言える。

　このように、タイの砂糖輸入はデータのみをみる限り、WTOの約束とは関係なく国内の需給に応じて輸入していると推察されるが、この点については、直接の担当省庁に確認していないので確信はない。

表4　砂糖の輸入制度（TRQ）

表5　タイの砂糖の輸入量（5年間）

3．FTAについて
（1）豪州
　 豪州とのFTA(TAFTA)は2003年10月に締結し、2005年1月から実施期間に入っており、約2年が経過したところである。その中で、豪州のタイ産砂糖への関税は直ちに撤廃されたが、タイのTRQは15年後の2020年には無税無枠（完全自由化）とする約束内容となっている。

　 具体的には、1次税率は、WTOでの現行関税率（current　tariff）65％を段階的に削減し、1次枠については当初1,376トンから2019年までに5,225トンまで拡大し、翌年には1次枠を撤廃する。2次税率についても当初の56％から段階的に削減し、最終年の2020年には無税とする内容となっている（表6）。

　しかしながら、表5にあるように協定締結前後の輸入量を比べてみても、豪州からの輸入は相変わらず極めて低水準となっており、FTA協定で定めた1,000トン強の輸入枠の水準に遠く及んでいない。これもWTOの約束と同様に、国内需給に応じて輸入を管理しているのではないかと推察される。しかしながら、豪州から粗糖を輸入し、精製糖をタイで生産して再輸出する対応の検討が行われているとの情報もある。これが実現すると、タイの精糖工場の稼働率の向上にもつながる。

表6　豪州産への関税割当

（2）アセアン諸国
　 AFTA （ASEAN Free Trade Agreement）※3においては、まず、2010年までに関税を撤廃する適用品目リスト（Inclusion List：IL）が基本としてある。一時的除外品目リスト（Temporary Exclusion List）については、タイを含む原加盟国はすべてILに移行した。センシティブ・リスト（Sensitive List）については、タイを含む現6つのアセアン・オリジナルメンバー国は、2006年までにILに移行し、2010年までに5％以下の関税にすることが義務づけられている。

　AFTAにおける砂糖の扱いについては、タイ、マレーシア、シンガポール及びブルネイについては、砂糖はILとなっている。タイはすでに2000年以来、関税率を5％に削減した。ミャンマーでは砂糖はセンシティブリストに、フィリピンとベ トナムではILとされている。なお工業省によればタイの最大の砂糖の輸出先であるインドネシアでは、センシティブリスト(SL)となっているが、より強い規制のある高度センシティブリスト(HSL)への移行を求めており、現在、両国間で協議中であるとのことである。
　
　 タイにとって、AFTAの加盟国が段階的に砂糖の関税を削減する中、輸出機会は確実に拡大しており、2003年から2005年にかけてアセアンの輸出先としてのシェアは37％から55％に増加している。一方、わが国へのシェアはその間、11％から19％の伸びに留まっている（表7）。

　アセアンの砂糖消費が拡大している中、今後のAFTA実施の進展により、アセアン各国の砂糖の輸出がさらに増加し、日本向けの特殊な粗糖の輸出に何らかの影響を与える恐れがある。

表7　タイからアセアン諸国への砂糖輸出量の推移

※3 AFTA（ASEAN Free Trade Area）は、1992 年1 月の第4回アセアン首脳会議（於：シンガポール）においてASEAN 域内の自由貿易構想として正式に合意され、1993 年から2008 年までの15 年間でAFTA を実現することで合意した。1993 年1 月より、AFTA 実現のためのメカニズムである共通有効特恵関税（CEPT：Common Effective Preferential Tariff）スキームが開始された。その後、CEPT の最終関税率（0〜5％）の実現目標年は累次前倒しされ、原加盟国（タイ、フィリピン、インドネシア、マレーシア、ブルネイ、シンガポール）は2002 年、新規加盟国（ベトナム、ミャンマー、ラオス、カンボジア）は一番遅いカンボジアで2007 年となっている。

4．タイの砂糖政策の特徴（高い輸出競争力の背景についての考察）
　表8のとおり、過去15年間、砂糖生産量は約1.7倍と大きく増加しているが、Aクォータ（国内向け精製糖、白糖）の価格も1.6倍に引き上げられている。さらに、2002/03年以降のさとうきびの生産変動は大きいにもかかわらず、Aクォータの価格はトン当たり20バーツ前後の高値で推移している。一方その間、Bクォータ（輸出向け粗糖）の価格は国際相場（NY11）にほぼ連動する形で変動しており、国内価格の伸びほど上昇していない。このためAクォータの価格が砂糖再生産と輸出を確保する上で重要な役割を果たしていると言える。

　そこで精製糖の国内と輸出価格（トン当たり）におけるマージンを比較してみる（2005/06年）。

　精製糖の工場の国内出荷価格はAクォータ価格である22,000バーツ（表8）、輸出価格は通関統計から13,397バーツとする。このうち生産コストは、LMCの推計により13,523バーツ（原料代は7,840バーツ、加工費は5,683バーツ）とし、国内と輸出向けで共通とする。従って国内価格のマージンは8,477バーツとなる（Aクォータ価格−生産コスト：22,000-13,523=8,477）。

　一方、精製糖の輸出価格のマージンは、△126バーツとなる。（輸出価格-生産コスト：13,397−13,523）＝△126）。

　このことから言えることは、タイの砂糖制度の根本（再生産の確保と輸出促進）にあるのは、Aクォータ、すなわち国内価格を高値に設定して、工場と生産者に十分なマージンを付与し、そのマージンで持って、競争力のある価格で余剰砂糖（粗糖、精製糖、白糖）を輸出することができる仕組となっていると推察できる（図6）。Aクォータの国内出荷価格（22,000バーツ）は、小売り価格（18,250バーツ：当機構調査）よりも高く設定されていることからもそのことは伺える。

　これらは、一部推定値を含むため厳密な考察ではないが、タイの砂糖が輸出力を維持し続けている原因の一端が伺える。

　このタイの砂糖政策は、WTOでクロ裁定を受けたEUの砂糖政策の仕組と効果の点で似ていると言える。EUはAとBの生産クォータ（国内支持）による十分なマージンがあったからこそ、安価な価格で余剰砂糖（C糖）を輸出補助金なしで輸出することができた。
以上のように、国内価格と輸出価格、それぞれのマージン等を比較分析することは、一見、国内支持制度であっても結果的に輸出補助金と同等の効果を及ぼす可能性があり（砂糖の場合、多くの国で国内価格と輸出価格の逆転現象がみられるとするデータがある）、これらを検証することは輸出国の砂糖制度のWTO整合性を見極める上で有益である。

表8　さとうきび生産量・砂糖生産量・期首・期末価格などの推移

図6　精製糖の国内価格と輸出価格の構成要素の比較（推定）

5．さとうきび及び砂糖法をめぐる動き
　工業省内で、3省の代表者等からなる当該法律に関する検討チームを発足させ、検討を行った結果、Aクォータの固定化傾向にある価格は変動性（自由化）にすべきという結論に達し、政府に提示したが、暫定政権のため現在棚上げになっている。面談したTCSBの政策課長の個人的な意見ではあるが、これまでの厳格な「管理政策」から、工場と農家の関係や改革への取り組みをモニターする「監視政策」への転換が望ましいと考えているとのことであった。

　製糖協会によれば、工場側は法律の撤廃を支持、生産者側は現状維持を主張し、一方、政府としては法律を維持しながら条件を緩和する折衷案の提示を模索中であるとのことであった。その他、今回の訪問先の製糖会社によれば、現行法ではクォータの規制により製糖工場の新設が困難なので、工場側としては自由化支持の立場であるとのことであった。　
　 このように、砂糖においては、価格統制の自由化や、今後、発展が見込まれるエタノールを含む工場収益分配制度の議論が活発化しており、今後タイの砂糖政策は大きく変貌する可能性がある。

6．まとめ
（1）タイの「さとうきび及び砂糖法」の特徴として、砂糖の厳格な販売・価格管理がある。具体的にタイの砂糖政策は工場からの砂糖出荷を厳しく規制しつつ、国内向けのAクォータの価格を高値で固定化し再生産等を確保し、このマージンの一部を活用して、国際競争力のある輸出価格を実現させることに狙いがあると考える。

（2）この政策は20年以上も不変であったが、最近ではFTAやバイオエタノール生産の進展により、制度の改正が検討されている。価格の自由化、エタノールの収益分配方法等の難しい問題を抱えており、大きな転換期を迎えている。

（3）AFTAの進展により、近隣のアセアン諸国への砂糖の輸出割合が増加し、さらには高スペックの砂糖の輸出が増加することが予想される。

（4）一方で、豪州とのFTAは2020年の完全自由化は約束されているが、2年を経過しても輸入は極めて少量となっており、今後の両国での検討が注目される。また、WTO合意の履行についてもタイ側にとっては懸念材料であろう。

（5）このように、タイに輸入粗糖の約40％を依存するわが国にとっては、タイの砂糖の供給に影響を与えるこれらの動きを注視する必要があろう。

〔1〕独立行政法人農畜産業振興機構　調査情報部　「タイ砂糖産業の概要」　『砂糖類情報』　2005年12月号
〔2〕独立行政法人農畜産業振興機構　調査情報部総務部農産流通部　「タイ国の砂糖産業とその制度」　『砂糖類情報』　1999年8月号